Gegevens uitspraak |
ECLI: |
ECLI:NL:CRVB:2016:10 |
Instantie: |
Centrale Raad van Beroep |
Soort procedure: |
hoger beroep |
Zaaknummers: |
15/370 WWB en 15/795 WWB |
Datum uitspraak: |
11-01-2016 |
Wetsartikelen: |
artt.
17,
18a,
31,
54,
58 en
60
Wwb /
5:40 en
5:46
Awb |
Essentie: |
Herziening en
terugvordering bijstandsuitkering en
boeteoplegging van 100% van het
benadelingsbedrag van €23.300,- wegens het
verwijgen van twee bankrekeningen waarop in de
periode in geding in totaal €37.274,43 aan
stortingen en bijschrijvingen zijn gedaan. De
Raad geeft nadere invulling en uitwerking aan
het boeteregime in bijstandszaken. De rechtbank
heeft terecht de boete gematigd tot 12 maal 10%
van de toepasselijke bijstandsnorm tot een
bedrag van €1990,-. De verwijtbaarheid van
betrokkene noch de omstandigheden waaronder de
overtreding is begaan, geven aanleiding om van
een lager bedrag uit te gaan. Er is geen grond
voor bijstelling van wat reeds (deels door een
derde) is betaald. |
Uitspraak meervoudige kamer 15/370 WWB en 15/795 WWB
U I T S P R A A K
op op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de
rechtbank [woonplaats] van 19 december 2014, 14/1797
(aangevallen uitspraak).
Partijen:
[betrokkene], wonende te [woonplaats] (betrokkene),
het college van burgemeester en wethouders van
[woonplaats] (college).
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. J. Nieuwstraten, advocaat,
hoger beroep ingesteld.
Het college heeft eveneens hoger beroep ingesteld.
Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3
november 2015. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door
mr. Nieuwstraten. Het college heeft zich laten
vertegenwoordigen door M.E. Braak.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van
belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Betrokkene heeft op 4 augustus 2010 bijstand
aangevraagd op grond van de Wet werk en bijstand (WWB).
Bij deze aanvraag heeft betrokkene melding gemaakt van
vijf tot haar beschikking staande bankrekeningen,
waarvan twee op naam van haar kinderen, geboren in 1993
en 2006. Op alle bankrekeningen stond een
verwaarloosbaar saldo. Betrokkene heeft verder gemeld
dat zij schulden heeft bij diverse schuldeisers tot een
totaalbedrag van € 15.364,25. Het college heeft aan
betrokkene met ingang van 4 augustus 2010 bijstand
verleend naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2. Uit een in mei 2013 ingesteld onderzoek naar de
financiële situatie van betrokkene is naar voren gekomen
dat betrokkene naast de onder 1.1 vermelde
bankrekeningen over nog twee andere bankrekeningen de
beschikking heeft, die zij beide niet aan het college
heeft gemeld. Een van deze rekeningen stond op naam van
haar zoon. Op deze bankrekeningen hebben diverse
kasstortingen plaatsgevonden en derden hebben naar deze
rekeningen regelmatig diverse bedragen overgemaakt. In
totaal gaat het om stortingen en bijschrijvingen in de
periode van augustus 2010 tot en met mei 2013 tot een
bedrag van € 37.274,43.
1.3. Bij besluit van 12 augustus 2013 heeft het college
de bijstand van betrokkene herzien over de periode van 4
augustus 2010 tot en met 31 mei 2013 en de over deze
periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van
€ 30.386,46 van betrokkene teruggevorderd.
1.4. Bij besluit van 26 september 2013 heeft het college
betrokkene een boete opgelegd van € 23.300,- omdat zij
zich niet heeft gehouden aan de verplichting om het
college tijdig juiste informatie te verstrekken die van
belang is voor het vaststellen van het recht op bijstand
en/of de hoogte daarvan. Daarbij is opgemerkt dat de
boete gelijk is aan 100% van het netto bedrag dat
appellante ten onrechte aan bijstand heeft ontvangen,
afgerond op een veelvoud van € 10,-.
1.5. Bij besluit van 30 januari 2014 (bestreden besluit)
heeft het college de bezwaren van betrokkene tegen de
besluiten van 12 augustus 2013 en 26 september 2013
ongegrond verklaard. Aan deze besluitvorming heeft het
college ten grondslag gelegd dat betrokkene geen melding
heeft gemaakt van de onder 1.2 vermelde feiten en
omstandigheden. Daarbij heeft het college de op de
bankrekeningen gestorte en bijgeschreven bedragen als
inkomen over de maand waarin de stortingen en
bijschrijvingen hebben plaatsgevonden in aanmerking
genomen bij de bijstandsverlening. Voor wat betreft de
boete heeft het college vastgehouden aan het niet
nakomen van de inlichtingenverplichting en geen
verminderde verwijtbaarheid aangenomen.
1.6. Ter aflossing van de schuld heeft het college met
ingang van 1 augustus 2013 maandelijks een bedrag van €
59,56 op de bijstand van betrokkene ingehouden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het
beroep gericht tegen de herziening en terugvordering
ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep
gericht tegen de boete gegrond verklaard, het bestreden
besluit vernietigd voor zover het ziet op de hoogte van
de boete, het besluit van 26 september 2013 voor wat
betreft de boeteoplegging herroepen, een boete opgelegd
van € 1.990,- en bepaald dat de uitspraak in de plaats
treedt van het vernietigde deel van het bestreden
besluit. De rechtbank heeft daarbij, onder verwijzing
naar de uitspraak van de Raad van 24 november 2014,
ECLI:NL:CRVB:2014:3754, overwogen dat de boete met
betrekking tot de overtreding van de
inlichtingenverplichting over de periode van 4 augustus
2010 tot en met 31 december 2012 (periode 1) met
toepassing van artikel 18 van de WWB, zoals dat tot 1
januari 2013 luidde, en de Verordening afstemming en
handhaving WWB [woonplaats] 2009 (verordening) moet
worden vastgesteld op een bedrag van € 1.068,05. Met
betrekking tot de periode van 1 januari 2013 tot en met
31 mei 2013 (periode 2) heeft de rechtbank ten aanzien
van de afstemming van de boete op het aspect
verwijtbaarheid in aanmerking genomen dat het
aannemelijk is dat betrokkene in de veronderstelling
verkeerde dat de stortingen als lening waren aan te
merken en dus niet relevant waren voor haar recht op
bijstand, dat betrokkene de inkomsten heeft aangewend om
haar schulden te betalen en dat zij te maken had met
dreigende uithuiszetting, afsluiting van energie en
water, terwijl zij de zorg had voor haar inwonende
minderjarige zoon. Op grond van deze omstandigheden is
de rechtbank van oordeel dat sprake is van verminderde
verwijtbaarheid. De rechtbank acht een boete van 25% van
het ten aanzien van periode 2 vastgestelde
benadelingsbedrag van € 3.658,13, wat resulteert in een
boete van € 914,53, een passend uitgangspunt. De
rechtbank is van oordeel dat de totaal op te leggen
boete, de som van € 1.068,05 en € 914,53, af te ronden
op een bedrag van € 1.990,-, evenredig is.
3. Betrokkene heeft zich in hoger beroep tegen de
aangevallen uitspraak gekeerd voor zover haar beroep
gericht tegen de herziening en terugvordering ongegrond
is verklaard en voor zover de rechtbank de hoogte van de
boete heeft vastgesteld op een bedrag van € 1.990,-.
Betrokkene betwist daarbij dat zij de op haar rustende
inlichtingenverplichting heeft geschonden. Zij stelt dat
zij er niet van op de hoogte was, en ook niet kon zijn,
dat de stortingen/leningen voor de bijstand relevante
omstandigheden zijn. Het college heeft nagelaten haar
hierover te informeren terwijl het college wel op de
hoogte was van haar schuldenpositie bij aanvang van de
bijstandsverlening. Omdat het college geen hulp bood bij
het oplossen van haar schulden, heeft betrokkene zelf
familieleden ingeschakeld die ter aflossing van haar
schulden geldbedragen in de vorm van renteloze leningen
hebben gestort op haar bankrekeningen en/of haar contant
geld hebben gegeven om op haar bankrekeningen te
storten. Om beslaglegging te voorkomen heeft betrokkene
geld van haar ene bankrekening opgenomen en weer op een
andere rekening teruggestort. De stortingen en
overboekingen, waarvan betrokkene voor het college een
overzicht heeft gemaakt, moeten volgens haar bij de
bijstandsverlening buiten beschouwing blijven. Bovendien
wijst betrokkene op haar benarde financiële situatie,
waardoor zij lichamelijke en psychische problemen
ondervindt, zodat het college geheel dan wel
gedeeltelijk van de terugvordering had moeten afzien. De
boete is volgens betrokkene geheel ten onrechte opgelegd
dan wel door de rechtbank op een te hoog bedrag
vastgesteld.
4. Het college heeft zich in hoger beroep tegen de
aangevallen uitspraak gekeerd voor zover deze ziet op de
boete. De rechtbank heeft de boete volgens het college
op een te laag bedrag vastgesteld. Er is sprake van
grove schuld, omdat betrokkene heeft verzuimd tijdig,
juist en op de voorgeschreven wijze melding te maken van
financiële transacties waarvan zij in redelijkheid had
moeten weten dat deze van invloed kunnen zijn op het
recht op bijstand. Verder zijn geen gronden aanwezig
voor matiging van de boete.
5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Hoger beroep van betrokkene betreffende de
herziening en terugvordering
5.1. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 mei
2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1450) worden kasstortingen en
bijschrijvingen op een bankrekening van een
bijstandontvanger in beginsel als in aanmerking te nemen
middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de
WWB beschouwd. Als deze betalingen, zoals in het geval
van betrokkene, een terugkerend of periodiek karakter
hebben, door betrokkene kunnen worden aangewend voor de
algemeen noodzakelijke bestaanskosten en zien op een
periode waarover een beroep op bijstand is gedaan, is
voorts sprake van inkomsten als bedoeld in artikel 32,
eerste lid, van de WWB. De stelling van betrokkene dat
de stortingen geleende bedragen betreffen die moeten
worden terugbetaald, wat hier ook van zij, leidt niet
tot een ander oordeel. Allereerst is een geldlening in
artikel 31, tweede lid, van de WWB niet uitgezonderd van
het middelenbegrip. Voorts worden periodieke betalingen
van derden, waaronder familieleden, aan
bijstandontvangers - waarover vrijelijk kan worden
beschikt, ongeacht in welke vorm deze worden verstrekt -
naar vaste rechtspraak als inkomen van de
bijstandontvanger aangemerkt (uitspraak van 25 november
2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3872). Met de rechtbank komt de
Raad, op andere gronden, tot het oordeel dat het college
de kasstortingen en bijschrijvingen van derden terecht
als inkomen bij de bijstandsverlening aan betrokkene in
aanmerking heeft genomen. Dit geldt, zoals gezegd, ook -
anders dan betrokkene heeft bepleit - voor de
kasstortingen, omdat betrokkene de met de financiële
transacties gepaard gaande geldstromen niet voldoende
inzichtelijk heeft gemaakt. Met name is niet
controleerbaar dat betrokkene, zoals zij heeft gesteld,
bedragen van de ene rekening heeft opgenomen en weer op
een andere rekening heeft teruggestort. Ook is niet
inzichtelijk dat betrokkene de ontvangen bedragen direct
een op een heeft aangewend ter aflossing van schulden.
5.2. Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin,
van de WWB doet de belanghebbende aan het college op
verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van
alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs
duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op
zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Het
gaat in de situatie van betrokkene om op haar naam en op
naam van haar in de gezinsbijstand begrepen zoon
gestelde bankrekeningen alsmede om regelmatige en
aanzienlijke stortingen en bijschrijvingen op haar
bankrekeningen gedurende een aanzienlijke periode. Het
had voor betrokkene dan ook redelijkerwijs duidelijk
kunnen zijn dat deze gegevens van financiële aard van
invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Door geen
melding te maken van de bankrekeningen, de stortingen en
de bijschrijvingen heeft betrokkene de
inlichtingenverplichting geschonden. Deze verplichting
is een objectief geformuleerde verplichting, waarbij wat
de herziening betreft verwijtbaarheid geen rol speelt.
Uitsluitend moet worden beoordeeld of betrokkene de hier
aan de orde zijnde gegevens had moeten melden en dit
heeft nagelaten. Voor zover bij betrokkene
onduidelijkheid bestond over het melden van de twee na
de aanvang van de bijstandsverlening geopende
bankrekeningen en over de stortingen en bijschrijvingen
op de bankrekeningen, had het op haar weg gelegen om
daarover tijdig navraag te doen bij het college.
5.3. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen
sprake is van dringende redenen die voor het college
aanleiding hadden moeten zijn om geheel of gedeeltelijk
van terugvordering af te zien. Dringende redenen zijn
aan de orde indien terugvordering tot onaanvaardbare
financiële of sociale consequenties voor de betrokkene
of haar gezin zou leiden. Er moet dan iets bijzonders en
uitzonderlijks aan de hand zijn. Daarbij is van belang
dat financiële gevolgen van een besluit tot
terugvordering zich in het algemeen pas voordoen indien
daadwerkelijk tot invordering wordt overgegaan. In dat
kader heeft de betrokkene als schuldenaar bescherming,
of kan zij deze zo nodig inroepen, van de regels over de
beslagvrije voet als neergelegd in de artikelen 475b tot
en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke
Rechtsvordering (Rv). De door betrokkene naar voren
gebrachte problematiek, die vooral ziet op de schulden
en de daaraan verbonden aflossingen, maakt niet dat
sprake is van dringende redenen, zoals hier bedoeld.
5.4. Uit 5.1 tot en met 5.3 volgt dat het hoger beroep
van betrokkene voor wat betreft de herziening en de
terugvordering niet slaagt.
Hoger beroep van betrokkene én het college
betreffende de boete
6.1. Artikel 18a van de WWB luidde, voor zover en ten
tijde hier van belang, als volgt:
"1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten
hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet
behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de
verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid,
[...]
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan
het bedrag dat als gevolg van het niet of niet
behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in
artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in
artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur
uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of
tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
[…]
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van
verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete
indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
[…]
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere
regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
[…]"
6.2. De in artikel 18a, negende lid, van de WWB bedoelde
algemene maatregel van bestuur is het Boetebesluit
socialezekerheidswetten (Boetebesluit). De artikelen 2
en 2a van het Boetebesluit luidden ten tijde van het
opleggen van de boete aan appellant en voor zover van
belang als volgt:
"Artikel 2. Berekening van de boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte
van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op
ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde
verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op
een veelvoud van € 10,-.
[...]
Artikel 2a. Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke
boete wordt de mate waarin de gedraging aan de
betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de
omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment
dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging
aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder
geval de volgende criteria tot verminderde
verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste
omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon
behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke
onmogelijkheid brachten om aan de
inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel
zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te
rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn
verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke
toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan
te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die
echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins
een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld,
maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen
verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd,
tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt
in het kader van toezicht op de naleving van een
inlichtingenverplichting."
Toetsing boetes in het algemeen
6.3. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni
2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801), en anders dan het college
tot uitgangspunt neemt, dienen ook boetes die ingevolge
artikel 18a van de WWB zijn opgelegd volledig te worden
getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid,
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze
bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete
af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze
aan de overtreder kan worden verweten, waarbij zo nodig
rekening kan worden gehouden met de omstandigheden
waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst
zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze
eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie.
Het met ingang van 1 januari 2013 in het sociale
zekerheidsrecht gewijzigde boeterecht vraagt om een
indringendere toets aan het evenredigheidsbeginsel dan
voorheen, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is.
Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari
2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel
leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op
basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
6.4. Volgens de in 6.3 bedoelde rechtspraak ligt het
alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1
januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten
in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden
verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in
artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen
bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid.
Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake
van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader
van de evenredigheidstoets het opleggen van het
maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij
grove schuld is 75% van dat bedrag een passend
uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet
van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag
een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect
verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op
het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten
worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de
criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of
om een andere reden sprake is van verminderde
verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid
beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend
uitgangspunt bij de afstemming op het aspect
verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden
afgeweken, indien de omstandigheden van het geval,
waaronder de draagkracht van de betrokkene, dit nodig
maken. Als in plaats van strafvervolging een
bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete
worden opgelegd dan de maximale geldboete die de
strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van
het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zou hebben kunnen
opleggen.
6.5. Uit de in 6.4 vermelde uitgangspunten, die in acht
moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke
boetes en de daaraan gekoppelde differentiatie in
percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een
weging dient plaats te vinden van alle feiten en
omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden
afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene.
Een beboetbare gedraging leidt bij "gewone"
verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het
benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar
boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of
grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan:
het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe
heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag
aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt
verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van
nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog
bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of
grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende
omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete,
ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te
tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit
percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is
van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het
bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare
informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene
nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te
beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
6.6. Bij de beoordeling of de boete, die op basis van de
in 6.4 en 6.5 neergelegde uitgangspunten is vastgesteld,
voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie is de
mate waarin een boete de betrokkene treft van belang.
Daarbij kunnen ook de financiële omstandigheden van
belang zijn. In de memorie van toelichting op het
wetsvoorstel vierde tranche Awb heeft de regering
vermeld dat, in lijn met artikel 24 van het WvSr, ook de
draagkracht van de overtreder een rol kan spelen: "In de
meeste gevallen zal het bestuursorgaan ervan mogen
uitgaan dat de draagkracht geen beletsel vormt voor het
opleggen van een boete. Maar zeker bij hogere boeten zal
het bestuursorgaan zich ervan moeten vergewissen dat de
boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder,
geen onevenredige gevolgen heeft. Wat een hoge boete is,
zal daarbij van de context afhangen. Het ligt voor de
hand dat de draagkracht bijvoorbeeld bij boeten op het
gebied van de sociale zekerheid eerder en vaker een rol
zal spelen dan op veel andere terreinen." (Kamerstukken
II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 141-142) Gelet hierop
treft een met het oog op zijn draagkracht passende
bestuurlijke boete de betrokkene dus niet onevenredig in
zijn inkomen en vermogen.
6.7. Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 24
november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en 23 juni 2015,
ECLI:NL:CRVB:2015:1801) moet een bestuursorgaan, indien
het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening
houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan
op diens financiële positie ten tijde van het besluit
tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van
een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het
oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn
oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op
dat moment aannemelijk geworden omstandigheden,
waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan
in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt
daarover inzicht te geven.
6.8. De bestuurlijke boete is ingevolge artikel 5:40 van
de Awb een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling
van een geldsom. Zij kent geen vervangende hechtenis bij
niet-betaling. De bestuurlijke boete kan ook niet,
anders dan de strafrechtelijke boete of boetebeschikking
met toepassing van artikel 24a van het WvSr, met een
betaling in termijnen worden opgelegd, om zo rekening te
houden met de draagkracht van de beboete. De
bestuurlijke boete kan de betrokkene dus uitsluitend
treffen met de financiële gevolgen van de betaling van
een som geld ineens. Bij een inkomen op bijstandsniveau
is slechts een beperkte draagkracht aanwezig. Veelal is
in die situaties sprake van geen of slechts een beperkt
positief vermogen. Gelet hierop doen de financiële
gevolgen van een boete zich in deze gevallen dus voor
bij invordering of een eventueel overeengekomen
afbetaling.
6.9. Indien de betrokkene bijstand ontvangt, verrekent
het college op grond van artikel 60, vierde lid, van de
WWB (thans: Participatiewet), de kosten van de
bestuurlijke boete met de algemene bijstand. Daarbij
wordt, behoudens het geval van recidive, rekening
gehouden met de regels over de beslagvrije voet als
neergelegd in de artikelen 475c tot en met 475e van het
Rv. Dit betekent dat de betrokkene dus steeds de
beschikking zal houden over een inkomen ter hoogte van
90% van de toepasselijke bijstandsnorm. Deze beslagvrije
voet biedt bescherming, in die zin dat alleen de voor
beslag vatbare ruimte van de bijstand wordt aangewend
voor de betaling van de boete. Degene die zijn
noodzakelijke kosten van het bestaan uit de algemene
bijstand dan wel uit een inkomen ter hoogte van de
algemene bijstand moet voldoen, heeft dan nog juist
voldoende in handen voor de lopende algemeen
noodzakelijke kosten van het bestaan. Zijn inkomen wordt
echter teruggebracht tot een absoluut minimum.
6.10. Gelet op 6.8 moet in het oog worden gehouden of de
boete, gelet op de financiële omstandigheden waarin de
betrokkene verkeert, waaronder begrepen het aanwezige
vermogen, binnen een redelijke termijn door invordering
of afbetaling kan worden voldaan. Daarbij ligt het in de
rede een begrenzing in tijd in acht te nemen met het oog
op de evenredigheid van de boete, met dien verstande dat
dit dan leidt tot matiging van het vastgestelde
boetebedrag, om te voorkomen dat een bestuurlijke boete
in gevallen als deze leidt tot een sanctie die
betrokkene zeer langdurig houdt op een inkomen op het
absolute minimum. De Raad ziet aanleiding, mede gelet op
wat in artikel 24a van het WvSr is bepaald omtrent
betalingen van boeten in termijnen en het daarbij in
aanmerking te nemen maximale tijdvak, deze grens in
algemene zin te leggen bij twee jaar. Daarnaast acht de
Raad het aangewezen bij de duur van de concrete periode,
waarin de betrokkene met 90% van de toepasselijke
bijstandsnorm in de algemeen noodzakelijke
bestaanskosten moet voorzien, tevens de mate van
verwijtbaarheid, zoals hiervoor besproken in 6.4 en 6.5,
te betrekken. Zou dit achterwege blijven dan zou immers
het effect van de eerder vastgestelde mate van
verwijtbaarheid geheel of ten dele verloren kunnen gaan
en dus afbreuk kunnen doen aan de evenredigheid van de
bestraffende sanctie.
6.11. Met inachtneming van wat in 6.6 tot en met 6.10 is
overwogen, en omwille van een praktische en eenvormige
rechtstoepassing, neemt de Raad - voor de berekening van
de op te leggen boete - tot uitgangspunt dat deze boete
bij opzet zodanig wordt verlaagd dat de betrokkene bij
een fictieve draagkracht gelijk aan de voor beslag
vatbare ruimte berekend op basis van de beslagvrije
voet, als bedoeld in Rv, de hem opgelegde boete binnen
24 maanden kan voldoen, hij deze boete bij grove schuld
binnen 18 maanden kan voldoen, bij normale
verwijtbaarheid binnen 12 maanden en bij verminderde
verwijtbaarheid binnen 6 maanden. Daarbij wordt ervan
uitgegaan dat het volledige bedrag van het inkomen boven
de beslagvrije voet - ongeacht of die ruimte de facto op
andere wijze is beperkt of ingenomen - volledig
beschikbaar is of wordt aangewend voor het betalen van
de boete. Hetzelfde geldt voor eventueel aanwezig
vermogen, met inbegrip van het vermogen beneden de
vrijlatingsgrens.
De aan betrokkene opgelegde boete
• Mate van verwijtbaarheid
7.1. Betrokkene heeft de in 3.1 genoemde gronden,
gericht tegen de herziening en terugvordering, herhaald
in het kader van het hoger beroep tegen de door de
rechtbank opgelegde boete. Ter aanvulling hierop stelt
betrokkene dat het haar niet te verwijten is dat zij
geen opgave heeft gedaan van de tijdens de
bijstandsverlening geopende bankrekeningen, de
overboekingen en de stortingen. Er kan haar dan ook geen
boete worden opgelegd, dan wel moet van een lagere boete
worden uitgegaan dan het door de rechtbank vastgestelde
boetebedrag van € 1.990,-.
7.2. Het college heeft in hoger beroep het standpunt
ingenomen dat sprake is van grove schuld zodat de
rechtbank, uitgaande van verminderde verwijtbaarheid van
betrokkene, de boete ten aanzien van periode 2 op een te
laag bedrag heeft vastgesteld. Grove schuld leidt in
navolging van de uitspraak van 25 november 2014,
ECLI:NL:CRVB:2014:3872, tot het bij afstemming van de
boete op de evenredigheid te hanteren uitgangspunt dat
de boete op een bedrag van 75% van het netto
benadelingsbedrag wordt vastgesteld. Aan de hand van dit
uitgangspunt moet de hoogte van de boete volgens het
college over periode 2 vastgesteld worden op een bedrag
van € 2.743,60 (75% van € 3.658,13), wat ertoe leidt dat
de totale boete moet worden vastgesteld op de som van €
1.068,05 en € 2.743,60, af te ronden op een bedrag van €
3.820,-. De persoonlijke omstandigheden van betrokkene
rechtvaardigen naar het standpunt van het college niet
dat een lagere boete wordt opgelegd.
7.3. Het standpunt van betrokkene dat zij de op haar
rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden,
is in 5.2 verworpen. In het kader van de boeteoplegging
is van essentiële betekenis dat de overtreder van het
gestelde niet nakomen van de inlichtingenverplichting
ook subjectief een verwijt te maken valt. Het betoog van
betrokkene dat haar in die zin geen verwijt treft, volgt
de Raad niet. Het had betrokkene redelijkerwijs
duidelijk moeten zijn dat de door haar geopende
bankrekeningen, de stortingen en de bijschrijvingen
relevant waren voor het (voorgezette) recht op bijstand.
Hierbij is van belang dat betrokkene bij de aanvraag om
bijstand opgave heeft gedaan van haar bankrekeningen en
de saldi daarop. Dat de bankrekeningen waarvan
betrokkene geen melding heeft gemaakt zijn geopend,
nadat haar al bijstand was toegekend, maakt niet dat zij
in de veronderstelling kon verkeren daarvan geen opgave
te hoeven doen. Evenmin kan de stelling dat het college
betrokkene niet naar behoren heeft geïnformeerd over het
melden van stortingen en overboekingen leiden tot het
oordeel dat betrokkene geen verwijt treft. Gelet op de
duur en de omvang van de financiële transacties door
middel van stortingen en bijschrijvingen waarmee een
totaalbedrag van € 37.274,43 is gemoeid, moet het
betrokkene duidelijk zijn geweest dat deze middelen van
belang waren voor de beoordeling van haar recht op
bijstand. Dat betrokkene de op haar rekening ontvangen
geldbedragen bij gebrek van enige hulp van het college
heeft gebruikt om haar problematische schuldpositie op
te lossen, maakt niet dat betrokkene ervan uit kon gaan
dat deze gestorte bedragen en bijschrijvingen bij
bijstandsverlening buiten beschouwing konden blijven.
Het college was dan ook op grond van artikel 18a van de
WWB gehouden betrokkene een boete op te leggen.
7.4. Voor zover betrokkene heeft aangevoerd dat haar
voorafgaande aan 1 januari 2013 geen boete kan worden
opgelegd, heeft de rechtbank ten aanzien van periode 1
terecht geoordeeld dat de schending van de
inlichtingenverplichting heeft geleid tot een
benadelingsbedrag van meer dan € 4.000,-, zodat met
toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB, zoals
dat tot 1 januari 2013 luidde, en de verordening een
evenredig te achten maatregel van € 1.068,05 is
opgelegd.
7.5. Nu op grond van wat in 7.3 is overwogen de
verwijtbaarheid van betrokkene vaststaat, dient daarop
vervolgens de boete ten aanzien van periode 2 afgestemd
te worden. Voor wat betreft de mate van verwijtbaarheid
is het aan het college aan te tonen dat, zoals het
stelt, sprake is van grove schuld. Gelet op 6.5 moet bij
grove schuld sprake zijn van een ernstige, aan opzet
grenzende mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of
tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
Hiertoe voert het college aan dat betrokkene verzuimd
heeft tijdig melding te maken van de in 1.2 genoemde
omstandigheden, dat zij in redelijkheid moest weten dat
deze omstandigheden van invloed zijn op het recht op
bijstand, dat niet is gebleken dat betrokkene niet in
staat is geweest te voldoen aan haar
inlichtingenverplichting en ten slotte dat betrokkene de
schending van de inlichtingenverplichting ook nadien
niet uit eigen beweging is nagekomen. Hiermee heeft het
college niet aangetoond dat sprake is van grove schuld.
De aangevoerde omstandigheden onderscheiden zich immers
niet in doorslaggevende mate van de onder 6.5 beschreven
situatie van "normale" verwijtbaarheid.
7.6. Gelet op 7.3 ziet de Raad, anders dan de rechtbank,
in de omstandigheden van betrokkene evenmin grond voor
het oordeel dat sprake is van verzachtende
omstandigheden op grond waarvan verminderde
verwijtbaarheid van betrokkene moet worden aangenomen.
7.7. Uit 7.5 en 7.6 volgt dat ter zake van de schending
van de inlichtingenverplichting door betrokkene ten
aanzien van periode 2 geen sprake is van verzwarende
omstandigheden, noch van verminderde verwijtbaarheid,
zodat bij de afstemming van de boete op het aspect
verwijtbaarheid uitgegaan moet worden van "normale"
verwijtbaarheid.
• Hoogte van de boete
8. Uit 7.7 volgt dat een boete van in beginsel 50% van
het benadelingsbedrag ten aanzien van periode 2 is
aangewezen. Afgerond op een veelvoud van € 10,-
resulteert dit in een bedrag van (50% van € 3.658,13) €
1.830,-. De som van € 1.068,05 en € 1.830,- leidt tot
een boete van afgerond € 2.900,-. De verwijtbaarheid van
betrokkene noch de omstandigheden waaronder de
overtreding is begaan geven aanleiding om van een lager
bedrag uit te gaan.
• Financiële omstandigheden
9.1. Betrokkene heeft aangevoerd dat zij diverse
schuldeisers heeft, ten bewijze waarvan zij stukken
heeft overgelegd. Deze schulden moet zij naast de
terugbetaling van de bijstand aan het college volledig
uit haar bijstand voldoen. Ter zitting heeft betrokkene
toegelicht dat zij door middel van inhouding op haar
bijstand inmiddels een bedrag van € 1.400,- aan het
college heeft betaald en dat derden nog een bedrag van €
590,- voor haar hebben betaald, zodat de door de
rechtbank opgelegde boete van € 1.990,- geheel is
voldaan.
9.2. Gelet op 6.6 tot en met 6.11 bestaat in de door
betrokkene aangevoerde financiële omstandigheden
aanleiding de boete van € 2.900,- te matigen. Nu sprake
is van "normale" verwijtbaarheid moet bij de hoogte van
de boete in acht worden genomen dat betrokkene deze in
twaalf maanden uit de voor beslag vatbare ruimte bij een
inkomen op bijstandsniveau moet kunnen voldoen. Dat zou
in de situatie van betrokkene als alleenstaande ouder
betekenen dat de boete een bedrag van € 1.320,-, te
weten twaalf maal 10% van de voor betrokkene geldende
norm ten tijde van de uitspraak (€ 1.092,78) en
afgerond, niet te boven mag gaan. Omdat betrokkene,
zoals ook genoemd in 2.6, met ingang van 1 augustus
2013, via inhouding op haar bijstand is gaan aflossen op
het boetebedrag en zij blijkbaar voldoende draagkracht
heeft gehad om op deze wijze een bedrag van € 1.400,- te
voldoen en zij van derden een aanvulling heeft gekregen
totdat het boetebedrag van € 1.990.- was voldaan, vormen
de financiële omstandigheden van betrokkene geen
aanleiding voor een verdergaande matiging dan dit
betaalde bedrag van € 1.990,-. Dit brengt de Raad tot de
slotsom dat de door de rechtbank vastgestelde boete
evenredig, passend en geboden is.
Slotsom
10. Gelet op 5.4 en 9.2 slaagt het hoger beroep van
betrokkene noch het hoger beroep van het college. Nu de
rechtbank de hoogte van de boete op andere gronden heeft
vastgesteld op een bedrag van € 1.990,- en met name ten
onrechte de verwijtbaarheid als verminderd heeft
gekwalificeerd, zal van het college geen griffierecht
worden geheven.
11. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de
proceskosten die betrokkene in verweer op het beroep van
het college heeft moeten maken. Deze kosten worden
begroot op € 496,- in hoger beroep voor in verweer
verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkene
tot een bedrag van € 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als
voorzitter en A.B.J. van der Ham en Y.J. Klik als leden,
in tegenwoordigheid van C.A.W. Zijlstra als griffier. De
beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 januari
2016.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) C.A.W. Zijlstra
|
|